การแสวงหาค่าเช่าในระบบกิจการพลังงาน: กรณีพลังงานไฟฟ้า
งานศึกษาชิ้นนี้จัดทำขึ้นเพื่อพยายามที่จะวิเคราะห์อุตสาหกรรมพลังงาน ในส่วนของพลังงานไฟฟ้า ในมุมมองของการแสวงหา ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic rent) หรือ กำไรเกินปรกติ (Super normal profit) โดยภาคเอกชน เพื่อที่จะสร้างความเข้าใจ และ ให้แนวทางถึงการจัดการ กิจการไฟฟ้าอันเป็นกิจการที่กระทบกับคุณภาพชีวิตของประชาชน ทั้งทางฝั่งผู้ผลิตและผู้บริโภค อย่างกว้างขวาง ว่าควรมีทิศทางหรือ วิธีการจัดการเช่นไร
โดยการศึกษาชิ้นนี้จะได้แบ่งลำดับการอธิบายออกเป็น 4 ส่วนด้วยกันได้แก่ บทที่1 เป็นบทที่จะอธิบายถึงกรอบแนวคิดทางทฤษฎี ในการทำความเข้าใจอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้า อันได้แก่แนวคิดเรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ เมื่อกรอบแนวคิดทฤษฎีมีความชัดเจนตรงกันแล้ว บทที่ 2 จะได้สร้างแบบจำลองในการอธิบายถึงโครงสร้างของค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ในแต่ละลักษณะการจัดการอุตสาหกรรมพลังงาน และ พยายามจัดกลุ่มว่าอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้า มีลักษณะตรงกับประเภทใดมากที่สุด บทที่ 3 จะอธิบายถึงข้อทำนายทางทฤษฎีว่า การแสวงหาค่าเช่า ในกิจการพลังงานไฟฟ้านั้น สามารถทำเช่นไรได้บ้าง ซึ่งจะได้ขยายความด้วย การนำปรากฏการณ์เชิงประจักษ์มาสนับสนุน และ นำมาสู่ บทที่ 4 ซึ่งจะทำหน้าที่ให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย และ สรุปการศึกษาชิ้นนี้
บทที่ 1: ค่าเช่าทางเศรษฐกิจคืออะไร?
ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ หรือ กำไรเกินปรกติ1 นั้น เป็นสิ่งที่ทุกคน โดยเฉพาะภาคเอกชนซึ่งทำธุรกิจปรารถนา อย่างไรก็ตามแต่ กำไรเกินปรกติไม่อาจจะดำรงอยู่ได้โดยตลอดหากตลาดมีสภาพการแข่งขันที่ดี อันได้แก่ การมีมีสารสนเทศที่สมบูรณ์ และ มีทำนบกีดกั้นในการเข้าออกจากตลาดน้อย (Barrier to exit and entry) ทั้งนี้เพราะ เมื่อมีค่าเช่าทางเศรษฐกิจดำรงอยู่ที่ใด ก็จะจูงใจให้เกิดผู้ผลิตรายใหม่ๆเข้ามาสู่ตลาดมากยิ่งขึ้น และ จะไปส่งผลให้ ค่าเช่าทางเศรษฐกิจเหล่านั้นถูกแบ่งปันไปกระทั่งเหลืออยู่เพียงระดับกำไรตามปรกติ (normal profit) เท่านั้น (Colander, 1984 อ้างถึงใน สมบูรณ์ ศิริประชัย, ๒๕๓๓)
ดังนั้น หากต้องการที่จะแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Rent seeking) หรือ ธำรงค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Rent protection) ของตนเองเอาไว้ให้ได้ ย่อมต้องไปลดการกระจายตัวของสารสนเทศ และ เพิ่มทำนบกีดขวางการเข้าออกจากตลาดให้มากยิ่งขึ้น หรือ ในอีกนัยหนึ่งอาจกล่าวได้ว่า ผู้ที่ต้องการค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ต้องครอบครองอำนาจผูกขาด (Monopoly power) ให้ได้ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง นั่นเอง
กระบวนการแสวงหาค่าเช่า และ ธำรงค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ดังกล่าวในหลายกรณีอาจเป็นประโยชน์ ทว่า ในหลายกรณีอาจก่อให้เกิด ภาระต้นทุนทางสังคม (Social cost) ค่อนข้างมาก ยกตัวอย่างเช่น การที่ภาคเอกชนต้องการจะผูกขาดค่าเช่าทางเศรษฐกิจ จึงได้ส่งนักล็อบบี้ไปผลักดันกฎหมายที่เอื้ออำนวยให้ตนเองสามารถผูกขาดการส่งออกสินค้าบางตัวเองไว้แต่เพียงผู้เดียว ซึ่งถือเป็นลักษณะของการ แสวงหาค่าเช่าโดยการสร้างภาวการณ์ผูกขาดเทียม (Artificial rent creation)
กระบวนการในการล็อบบี้เพื่อผลักดันกฎหมายที่ได้ยกตัวอย่างมานี้ ปรกติแล้ว จะก่อต้นทุนทางสังคมอย่างน้อย 2 ประการคือ (1) เกิดส่วนสูญเสียทางเทคนิคที่เรียกว่า Dead weight loss หรือ Harberger’s triangle (ดู Harberger, 1954) และ (2) สมมติว่า มีผู้ร่วมแข่งขันในการแสวงหาค่าเช่ามากกว่า 1 รายจ้างนักล๊อบบี้มาวิ่งเต้นเพื่อผลักดันกฎหมาย แต่กฎหมายสามารถเอื้อประโยชน์ให้แก่เอกชนได้เพียงรายเดียว ก็จะส่งผลให้เกิดการสูญเสียเงิน ไปอย่างสูญเปล่าในการล็อบบี้ ทั้งที่สามารถนำเงินดังกล่าวไปใช้ประโยชน์ในด้านอื่นๆ ได้อีกมาก2 (Tullock, 1987) เป็นต้น
ทว่า หากเป็นกรณีของธุรกิจซึ่ง เกี่ยวพันถึง คนจำนวนมาก อาทิ สาธารณูปการ, ความมั่นคง ฯลฯ ต้นทุนต่อสังคม จากการปล่อยให้เกิดการผูกขาด โดยภาคเอกชนซึ่งต้องการกำไรสูงสุดเป็นเป้าหมาย นั้นมีโอกาสที่จะมากขึ้นได้อีกมาก อาทิ หากธุรกิจพลังงานไฟฟ้าสามารถผูกขาด การให้บริการ โดยปราศจากการกำกับดูแลที่เหมาะสมก็อาจนำมาซึ่งการปรับเพิ่มค่าไฟที่แพง และ ขาดแคลนการบริการไฟฟ้าในบริเวณซึ่งไม่เกิดความคุ้มค่าเชิงเศรษฐกิจ เป็นต้น
ธุรกิจ พลังงานไฟฟ้า ซึ่งถือเป็นธุรกิจที่สัมพันธ์กับคุณภาพชีวิตของคนจำนวนมากในตามเงื่อนไขข้างต้น จึงสมควรที่จะได้รับการศึกษาเกี่ยวกับการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และ จัดการค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม โดยลำดับต่อไปผู้ศึกษาจะนำเสนอแบบจำลองอย่างง่ายที่จะอธิบายถึงลักษณะของโครงสร้างอุสาหกรรมพลังงานที่เป็นไปได้ และ ลักษณะของค่าเช่าในแต่ละรูปแบบโครงสร้าง
บทที่ 2: รูปแบบของอุตสาหกรรมพลังงาน และ ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ
อุตสาหกรรมพลังงานนั้น ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า การจะปล่อยให้เกิดการผูกขาดโดยภาคเอกชน แบบปราศจากการกำกับดูแลนั้น เป็นเรื่องที่อาจจะส่งผลให้เกิด ต้นทุนทางสังคมได้ค่อนข้างมาก ดังนั้นในบทนี้จะพยายามอธิบายถึงผลต่อค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ในแต่ละลักษณะของโครงสร้างการกำกับดูแลของรัฐต่อบริษัทพลังงาน
หากแบ่งตามสิทธิความเป็นเจ้าของ เราอาจแบ่งออกได้เป็นสิทธิความเป็นเจ้าของแบบรัฐถือครองร้อยละ 100 (Pure government – State Owned Enterprise) ไปกระทั่งถึงความเป็นเอกชนร้อยละ 100 (Pure private) ซึ่งในกลุ่มของวิสาหกิจพลังงานที่รัฐบาลถือครองร้อยละ 100 อยู่แล้วนั้น ถือเป็นการกำกับดูแลได้โดยสมบูรณ์อยู่แล้ว [แบบ A] ตัวอย่างเช่น การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เป็นต้น จึงมิได้นำมาพิจารณาเป็นสาระสำคัญ ในการศึกษาชิ้นนี้
ประเด็นที่น่าสนใจคือ ทางฝั่งของการที่ภาคเอกชนได้เข้ามามี่ส่วนได้เสียในผลกำไรของกิจการพลังงาน นั้นยังอาจแบ่งออกได้อีกเป็น 2 ลักษณะใหญ่ๆตามการถูกกำกับดูแล กล่าวคือ มีอุตสาหกรรมพลังงานที่ (1) ถูกกำกับดูแลโดยตรงจากผู้กำกับดูแลตามกฎหมาย (Regulatory unit) [แบบ B] เช่น ธุรกิจโรงไฟฟ้าเอกชน และ (2) แบบที่มิได้ถูกกำกับดูแลโดยตรงจากผู้กำกับดูแลตามกฎหมาย3 [แบบ C] เช่น ธุรกิจปิโตรเลียม และ ก๊าซธรรมชาติ เป็นต้น โดยทั้งหมดที่ได้กล่าวมานี้สามารถอธิบายได้
บทที่ 3: การแสวงหาค่าเช่าในกิจการพลังงานไฟฟ้า
ดังภาพที่ 1 จะพบว่าส่วนเกินทางเศรษฐกิจในอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้าเอกชน ที่ถูกกกำกับดูแลโดย หน่วยงานกำกับดูแลนั้น จะมีกำไรส่วนเกิน หรือ ค่าเช่าทางเศรษฐกิจค่อนข้างน้อย โดยเปรียบเทียบกับ กรณีที่ไม่มีการกำกับดูแล อย่างไรก็ตามแต่ เนื่องจากเอกชนย่อมมีแรงจูงใจในการแสวงหาค่าเช่าที่มากขึ้น เท่าที่สามารถจะกระทำได้ ดังนั้น แม้ว่าจะมีการกำกับดูแลโดยหน่วยงานกำกับดูแลแล้วก็ตาม เอกชนสามารถที่จะดำเนินการได้อีกหลายประการ เพื่อขยายค่าเช่าที่ตนเองถือครองอยู่ ในบทที่ 3 นี้มุ่งหมายที่จะอธิบายถึงกระบวนการเหล่านั้นในทางทฤษฎีว่า สามารถกระทำได้อย่างไรบ้างโดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้คือ
– โครงสร้างตลาดพลังงานไฟฟ้า แบบมีผู้กำกับดูแล
โครงสร้างของตลาดกิจการพลังงานไฟฟ้าอย่างง่ายนั้นประกอบไปด้วย 4 กลุ่มใหญ่ๆคือ
(1) กลุ่มของผู้ดำเนินนโยบาย ซึ่งก็คือ รัฐบาล (อำนาจบริหาร) และ รัฐสภา (อำนาจในการออกกฎหมาย) เป็นสองสถาบันที่ จะมีผลอย่างสำคัญในการกำหนดว่า หน่วยงานกำกับดูแลจะมีพลัง จำกัดไม่ให้เอกชนแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจมากกระทั่ง กระทบกับผู้บริโภค ได้มากน้อยเพียงใด และ ขณะเดียวกันพลังสำหรับ จำกัดการแสวงหาค่าเช่าดังกล่าว ก็ไม่ไปดำเนินการจนทำให้หมดแรงจูงใจในการลงทุนด้านพลังงานไฟฟ้า
(2) กลุ่มของหน่วยงานกำกับดูแล หรือในกรณีของกประเทศไทยได้แก่ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ซึ่งมีหน้าที่ต้องกำกับดูแลไม่ให้เอกชนสามารถแสวงหาค่าเช่าได้เกินพอดี ภายใต้กรอบของอำนาจหน้าที่ และ แนวโนโยบายที่ผู้ดำเนินนโยบายกำหนดมา กรบวนการดังกล่าวนี้ อาจมีได้ตั้งแต่ การออกใบอนุญาตประกอบการโรงไฟฟ้า หรือ การกำกับราคาค่าไฟฟ้าบางส่วน เป็นต้น
(3) กลุ่มผู้บริโภค ซึ่งเป็นผู้ที่ซื้อไฟฟ้าไปใช้งาน ทั้งนี้อาจอยู่ในภาคการผลิต ในฐานะผู้ประกอบการที่ต้องจ่ายค่าไฟฟ้าในการดำเนินการผลิตสินค้า หรือ อาจอยู่ในรูปของครัวเรือนที่ใช้เพื่อการดำรงชีวิตประจำวันก็ได้ โดยในทางเศรษฐศาสตร์แล้ว การซื้อไฟฟ้าในมูลค่าที่ถูก จะทำให้ค่าครองชีพที่ต่ำ ซึ่งจะทำให้ยิ่งมีความสุข หรือ สวัสดิการสังคมสูงขึ้น4
(4) กลุ่มผู้ผลิตไฟฟ้า (เอกชน) ซึ่งทำหน้าที่ผลิตไฟฟ้าขายให้แก่ ผู้บริโภคภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงานกำกับดูแล และ กลไกการกำกับดูแลอื่นๆ เช่น ข้อกฎหมายต่างๆ เป็นต้น ทั้งนี้ จะพบว่า ผลประโยชน์ของผู้ผลิตไฟฟ้านั้นมีความขัดกันในเชิงผลประโยชน์กับผู้บริโภคอย่างชัดเจนเพราะ โดยธรรมชาติผู้ผลิตไฟฟ้าต้องการที่จะได้รับกำไรจากการขายไฟฟ้าให้แก่ผู้บริโภคในระดับสูงสุด (ซึ่งกำไรดังกล่าวจะเกินกว่า กำไรปรกติอยู่แล้วในตลาดที่มีการออกใบอนุญาต เพราะ มีทำนบกีดขวางการเข้าแข่งขันในตลาด) เช่นนี้เอง หน่วยงานกำกับดูแลจึงต้องเข้ามาช่วยกำกับดูแล กลุ่มผู้ผลิตในมิติต่างอย่างเหมาะสม
ตารางที่ 1: แสดงถึงความอ่อนแอของขอบเขตอำนาจหน้าที่หน่วยงานกำกับดูแล ซึ่งเป็นภาระของฝ่ายนิติบัญญัติและบริหารจะต้องปรับปรุงให้ดียิ่งขึ้น, ที่มา: ธรรมาภิบาลกิจการไฟฟ้าในประเทศไทย: กระบวนการการกำกับดูแล (ไม่ปรากฏปี)
ประเด็น รายละเอียด ข้ออ่อน
อำนาจตามกฎหมาย อำนาจตามระเบียบสำนักนายกฯ โดยอาศัย พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534ไม่มีอำนาจในการเรียกข้อมูล ปรับโทษ หรือเพิกถอนใบอนุญาต และไม่สามารถ กำกับเอกชนได้ ส่งผลให้ อำนาจในการกำกับดูแลการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจอ่อนแอ เพราะ ปราศจากอำนาจทำโทษที่ปฏิบัติได้จริง (Credible threat) และ ไม่มีสารเสนเทศเพียงพอจะตัดสินใจ
ผลคือ เอกชนมีแนวโน้มแสวงหาค่าเช่าสูงขึ้น
ขอบเขตหน้าที่ กิจการไฟฟ้า กำกับดูแลค่า Ft กำหนดมาตรฐานความปลอดภัย และการให้บริการ, กำกับการแข่งขันสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ และ ตรวจสอบแผนการลงทุนในกิจการไฟฟ้า ทว่า ยังไม่ครอบคลุมหน้าที่สำคัญได้แก่ การกำหนดค่าไฟฟ้าฐาน, การออกใบอนุญาต, การอนุมัติสัญญาซื้อขายไฟฟ้า และเห็นชอบการเชื่อมโยงระบบ และ อำนาจบางส่วนไปอยู่ที่คณะกรรมการกิจการผลิตไฟฟ้า การกำกับดูแล “ค่าไฟฟ้า” ยังทำได้ไม่เต็มที่ เพราะมีช่องโหว่ให้เกิดการแทรกแซงเพื่อผลักดันให้ค่าไฟฟ้าสูงขึ้นได้ผ่านช่องทางอื่นๆนอกจากค่า FT ทั้งยังมีอำนาจที่ไม่ครอบคลุม เครื่องมือป้องกัน การแสวงหาค่าเช่าอื่นๆ อาทิ การการอนุมัติสัญญาซื้อขายไฟฟ้า และเห็นชอบการเชื่อมโยงระบบ จึงทำให้อำนาจการจัดการค่าเช่าของ หน่วยงานกำกับดูแล มีไม่มาก
ผลคือ เอกชนมีแนวโน้มแสวงหาค่าเช่าสูงขึ้น
การเปิดเผยข้อมูล ประชาชนมี “สิทธิได้รู้” ตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสาร และ การเข้าถึงข้อมูลทำได้ง่ายผ่าน WEB อย่างไรก็ตาม ยังคงมีขั้นตอนไม่ชัดเจน ที่สารสนเทศ มีความจำกัด ทำให้ภาคเอกชนสามารถที่จะแสวงหาค่าเช่าได้ โดยที่มีความเสี่ยงจากการถูกตรวจสอบ, ทำโทษ หรือ ดีรับการต่อต้านจากผู้บริโภคน้อยลง
ผลคือ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าจึงน้อยลง
การตัดสินใจ/คำสั่ง ไม่จำเป็นต้องให้เหตุผลประกอบการตัดสินใจหรือ ออกคำสั่ง ส่งผลให้ไม่สามารถที่จะสอบทาน เหตุผลเบื้องหลังการตัดสินใจออกคำสั่งต่างๆ ได้ชัดเจน
ผลคือ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าจึงน้อยลง
หลักกำหนดค่าไฟฟ้า อิง มติ ครม. 30 ส.ค. 48 และ มีการศึกษาวิเคราะห์ ทว่า ภาษามีศัพท์เทคนิคมาก และ ถูกมองว่า ไม่มีกระบวนการการมีส่วนร่วม ส่งผลให้ กระบวนการเฝ้าระวัง ติดตามความเคลื่อนไหว หรือ ทำความเข้าใจหลักการกำหนดค่าไฟเป็นไปอย่างยากลำบาก ภาคประชาชนที่ไม่ใช่ผู้ชำนาญการสารถเข้าใจได้ยาก
ผลคือ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าจึงน้อยลง
การสรรหาบุคลากร แม้คณะกรรมการ กำกับกิจการพลังงานจะมิได้ถูกเลือกโดยฝ่ายการเมืองโดยตรง ทว่า กรรมการสรรหา แต่งตั้งโดยฝ่ายการเมือง คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน จึงมีโอกาสถูกครอบงำได้มาก ผ่านกระบวนการคัดเลือกที่ไม่มีธรรมาภิบาล
ผลคือ ฝ่ายการเมืองแทรกแซงหน่วยงานกำกับฯ ได้ง่ายยิ่งขึ้น จึงจูงใจให้การแสวงหาค่าเช่าผ่านฝ่ายบริหารมีโอกาสสำเร็จสูงขึ้น และ ต้นทุนการแสวงหาค่าเช่าลดลง
งบประมาณ งบประมาณหน่วยงานกำกับดูแลผูกตั้งโดยกระทรวงพลังงาน ทำให้อิสระทางด้านงบประมาณจากฝ่ายการเมืองถูกจำกัดลง คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน จึงมีโอกาสถูกครอบงำได้มาก ผ่านกระบวนการงบประมาณ
ผลคือ ฝ่ายการเมืองแทรกแซงหน่วยงานกำกับฯ ได้ง่ายยิ่งขึ้น จึงจูงใจให้การแสวงหาค่าเช่าผ่านฝ่ายบริหารมีโอกาสสำเร็จสูงขึ้น และ ต้นทุนการแสวงหาค่าเช่าลดลง
ปัญหาขั้นต้นทั้งหมดที่ได้กล่าวมานี้ บ้างเป็นปัญหาที่เกิดจาการกระบวนการทางนิติบัญญัติซึ่งกำหนดกรอบอำนาจ ความสามารถในการกำกับดูแลกิจการพลังงานของ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานมาอย่างไม่รัดกุมเพียงพอ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าของภาคเอกชนจึงต่ำ และ การแสวงหาค่าเช่าของภาคเอกชน (ที่ในทางนิตินัยจะถูกกำกับอยู่ก็ตาม) ก็จะสูงขึ้นกว่าที่ควรจะเป็นในกรณีที่มีหน่วยงานกำกับดูแลขึ้นมาแล้ว
ทว่าปัญหาอีกส่วนหนึ่งที่เด่นชัดก็คือ เงื่อนไขทางกฎหมาย และ/หรือ โครงสร้างการบริหารบางประการ ไปส่งผลให้ฝ่ายการเมืองสามารถที่จะเข้ามาแทรกแซง การทำงานของหน่วยงานกำกับดูแลได้ง่าย ดังนั้น ซึ่งผลในทางทฤษฎีจะทำให้ การแทรกแซงที่แต่เดิมแยกกันอย่างชัดเจนว่า การแทรกแซงฝ่ายบริหาร และ นิติบัญญัติเป็นการแทรกแซงในกรอบของทิศทางนโยบาย หรือ กรอบการทำงานของผู้กำกับดูแล กลายเป็นการแทรกแซงที่จะส่งผลต่อการทำงานของ หน่วยงานกำกับดูแลได้โดยตรงเลย
กล่าวคือ การที่ระบบถูกออกแบบมาให้ฝ่ายการเมืองแทรกแซงการทำงานของหน่วยงานกำกับดูแลได้ง่ายนั้นจะทำให้ การแสวงหาค่าเช่าโดยภาคเอกชน ได้รับประโยชน์พ่วงทีเดียวพร้อมกันทั้ง 3 ระดับคือ ระดับบริหาร นิติบัญญัติ และ ระดับปฏิบัติการ (หน่วยงานกำกับดูแล) พร้อมกันเลย ตัวอย่างเช่น แทนที่ติดสินบนนักการเมืองเพื่อให้วางนโยบายลงมาที่หน่วยงานกำกับดูแลเพื่อเอื้อประโยชน์ให้แก่ตนเอง เปลี่ยนมาเป็นการจ่ายสินบนเพื่อให้นักการเมือง “สั่งการ” ลงมาในระดับปฏิบัติการเลยว่าต้องการให้หน่วยงานกำกับดูแลต้องทำอะไรบ้าง
– การแสวงหาค่าเช่าผ่านช่องทางผู้กำกับดูแล
การแทรกแซงในระดับที่สองนั้น เป็นการแทรกแซงเข้าไปที่ตัวของหน่วยงานกำกับดูแล โดยตรงเลย ผ่านสองลักษณะเช่น
(1) การเข้าไปติดสินบนเพื่อให้เจ้าพนักงานในระดับปฏิบัติการ ดำเนินการในลักษณะที่อาจจะผิดไปจากหลักเกณฑ์ ก่อให้เกิดการแสวงหากำไรเกินปรกติ ตัวอย่างเช่น การรับรองใบอนุญาตให้ทั้งที่ การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมยังไม่ผ่าน (การไม่ทำตามหลักเกณฑ์ด้านสิ่งแวดล้อมอาจทำให้ต้นทุนผู้ผลิตไฟฟ้าต่ำลงและ เอกชนได้รับกำไรที่เกินปรกติ ในขณะที่ต้นทุนสังคมสูงขึ้น) เป็นต้น
(2) โดยการหาวิธีการส่งคนของตนเอง หรือ ที่มีผลประโยชน์ผูกพันกับกำไรของกิจการพลังงานเอกชนเข้าไปเป็นกรรมการในหน่วยงานกำกับดูแล เพื่อรักษาผลประโยชน์ในฐานะกรรมการโดยตรงเลย
บทที่ 4: บทสรุป และ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย (Conclusion and Policy Recommendation)
จากการวิเคราะห์โครงสร้างการแสวงหาค่าเช่า ในกิจการพลังงานไฟฟ้าที่ได้กล่าวมาทั้งหมดนี้ ถือเป็นเพียง ข้อสรุปเบื้องต้น (Preliminary result) ที่ผู้วิจัยได้พยายามสำรวจความเป็นไปได้ทางทฤษฎี ถึงการแสวงหาค่าเช่าที่น่าจะเกิดขึ้นได้ในกิจการพลังงานไทย และ รวบรวมข้อค้นพบเชิงประจักษ์บางส่วนที่สนับสนุนข้อทำนายเรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางทฤษฎีเหล่านั้นมานำเสนอเอาไว้ ซึ่งโดยมากจะแบ่งออกได้เป็น 3 รูปแบบสำคัญคือ การแทรกแซงเข้าไปฝ่ายการเมือง, การแทรกแซงที่ฝ่ายปฏิบัติการ (หน่วยงานกำกับดูแล) และ การแทรกแซงที่ภาคประชาชน (ผู้บริโภค) โดยตรง
ทั้งนี้ ผู้วิจัยมีความเห็นว่า สำหรับกรณีประเทศไทย ปัญหาที่ร้ายแรงที่สุดน่าที่จะเป็นกรณีของการแทรกแซงข้าไปที่ฝายการเมืองโดยตรง ทั้งนี้เพราะ ในเชิงโครงสร้างแล้ว ฝ่ายการเมืองและหน่วยงานกำกับดูแลไม่ได้มีความเป็นอิสระต่อกันมาก การแทรกแซงฝ่ายการเมืองเสมือน เป็นการควบรวมการแสวงหาค่าเช่าผ่านองค์กรกำกับดูแลไปด้วยในตัว อีกทั้ง ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าผ่านฝ่ายการเมืองของไทยนั้นอาจไม่สูงมาก เพราะ สารสนเทศ และ ความโปร่งใสมีค่อนข้างน้อยอยู่แล้ว การแทรกแซงในระดับฝ่ายการเมืองโดยตรงจึงน่าเป็นห่วงที่สุด
เอกสารอ้างอิง (Reference)
สมบูรณ์ ศิริประชัย (2533). “การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ: บทสำรวจสถานะความรู้เบื้องต้น” ใน เศรษฐศาสตร์การเมืองและสถาบัน สำนักท่าพระจันทร์. สำนักพิมพ์โอเพน บุกส์
http://transform.in.th/2011/04/rent-in-energy-sector/
งานศึกษาชิ้นนี้จัดทำขึ้นเพื่อพยายามที่จะวิเคราะห์อุตสาหกรรมพลังงาน ในส่วนของพลังงานไฟฟ้า ในมุมมองของการแสวงหา ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic rent) หรือ กำไรเกินปรกติ (Super normal profit) โดยภาคเอกชน เพื่อที่จะสร้างความเข้าใจ และ ให้แนวทางถึงการจัดการ กิจการไฟฟ้าอันเป็นกิจการที่กระทบกับคุณภาพชีวิตของประชาชน ทั้งทางฝั่งผู้ผลิตและผู้บริโภค อย่างกว้างขวาง ว่าควรมีทิศทางหรือ วิธีการจัดการเช่นไร
โดยการศึกษาชิ้นนี้จะได้แบ่งลำดับการอธิบายออกเป็น 4 ส่วนด้วยกันได้แก่ บทที่1 เป็นบทที่จะอธิบายถึงกรอบแนวคิดทางทฤษฎี ในการทำความเข้าใจอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้า อันได้แก่แนวคิดเรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ เมื่อกรอบแนวคิดทฤษฎีมีความชัดเจนตรงกันแล้ว บทที่ 2 จะได้สร้างแบบจำลองในการอธิบายถึงโครงสร้างของค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ในแต่ละลักษณะการจัดการอุตสาหกรรมพลังงาน และ พยายามจัดกลุ่มว่าอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้า มีลักษณะตรงกับประเภทใดมากที่สุด บทที่ 3 จะอธิบายถึงข้อทำนายทางทฤษฎีว่า การแสวงหาค่าเช่า ในกิจการพลังงานไฟฟ้านั้น สามารถทำเช่นไรได้บ้าง ซึ่งจะได้ขยายความด้วย การนำปรากฏการณ์เชิงประจักษ์มาสนับสนุน และ นำมาสู่ บทที่ 4 ซึ่งจะทำหน้าที่ให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย และ สรุปการศึกษาชิ้นนี้
บทที่ 1: ค่าเช่าทางเศรษฐกิจคืออะไร?
ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ หรือ กำไรเกินปรกติ1 นั้น เป็นสิ่งที่ทุกคน โดยเฉพาะภาคเอกชนซึ่งทำธุรกิจปรารถนา อย่างไรก็ตามแต่ กำไรเกินปรกติไม่อาจจะดำรงอยู่ได้โดยตลอดหากตลาดมีสภาพการแข่งขันที่ดี อันได้แก่ การมีมีสารสนเทศที่สมบูรณ์ และ มีทำนบกีดกั้นในการเข้าออกจากตลาดน้อย (Barrier to exit and entry) ทั้งนี้เพราะ เมื่อมีค่าเช่าทางเศรษฐกิจดำรงอยู่ที่ใด ก็จะจูงใจให้เกิดผู้ผลิตรายใหม่ๆเข้ามาสู่ตลาดมากยิ่งขึ้น และ จะไปส่งผลให้ ค่าเช่าทางเศรษฐกิจเหล่านั้นถูกแบ่งปันไปกระทั่งเหลืออยู่เพียงระดับกำไรตามปรกติ (normal profit) เท่านั้น (Colander, 1984 อ้างถึงใน สมบูรณ์ ศิริประชัย, ๒๕๓๓)
ดังนั้น หากต้องการที่จะแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Rent seeking) หรือ ธำรงค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Rent protection) ของตนเองเอาไว้ให้ได้ ย่อมต้องไปลดการกระจายตัวของสารสนเทศ และ เพิ่มทำนบกีดขวางการเข้าออกจากตลาดให้มากยิ่งขึ้น หรือ ในอีกนัยหนึ่งอาจกล่าวได้ว่า ผู้ที่ต้องการค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ต้องครอบครองอำนาจผูกขาด (Monopoly power) ให้ได้ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง นั่นเอง
กระบวนการแสวงหาค่าเช่า และ ธำรงค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ดังกล่าวในหลายกรณีอาจเป็นประโยชน์ ทว่า ในหลายกรณีอาจก่อให้เกิด ภาระต้นทุนทางสังคม (Social cost) ค่อนข้างมาก ยกตัวอย่างเช่น การที่ภาคเอกชนต้องการจะผูกขาดค่าเช่าทางเศรษฐกิจ จึงได้ส่งนักล็อบบี้ไปผลักดันกฎหมายที่เอื้ออำนวยให้ตนเองสามารถผูกขาดการส่งออกสินค้าบางตัวเองไว้แต่เพียงผู้เดียว ซึ่งถือเป็นลักษณะของการ แสวงหาค่าเช่าโดยการสร้างภาวการณ์ผูกขาดเทียม (Artificial rent creation)
กระบวนการในการล็อบบี้เพื่อผลักดันกฎหมายที่ได้ยกตัวอย่างมานี้ ปรกติแล้ว จะก่อต้นทุนทางสังคมอย่างน้อย 2 ประการคือ (1) เกิดส่วนสูญเสียทางเทคนิคที่เรียกว่า Dead weight loss หรือ Harberger’s triangle (ดู Harberger, 1954) และ (2) สมมติว่า มีผู้ร่วมแข่งขันในการแสวงหาค่าเช่ามากกว่า 1 รายจ้างนักล๊อบบี้มาวิ่งเต้นเพื่อผลักดันกฎหมาย แต่กฎหมายสามารถเอื้อประโยชน์ให้แก่เอกชนได้เพียงรายเดียว ก็จะส่งผลให้เกิดการสูญเสียเงิน ไปอย่างสูญเปล่าในการล็อบบี้ ทั้งที่สามารถนำเงินดังกล่าวไปใช้ประโยชน์ในด้านอื่นๆ ได้อีกมาก2 (Tullock, 1987) เป็นต้น
ทว่า หากเป็นกรณีของธุรกิจซึ่ง เกี่ยวพันถึง คนจำนวนมาก อาทิ สาธารณูปการ, ความมั่นคง ฯลฯ ต้นทุนต่อสังคม จากการปล่อยให้เกิดการผูกขาด โดยภาคเอกชนซึ่งต้องการกำไรสูงสุดเป็นเป้าหมาย นั้นมีโอกาสที่จะมากขึ้นได้อีกมาก อาทิ หากธุรกิจพลังงานไฟฟ้าสามารถผูกขาด การให้บริการ โดยปราศจากการกำกับดูแลที่เหมาะสมก็อาจนำมาซึ่งการปรับเพิ่มค่าไฟที่แพง และ ขาดแคลนการบริการไฟฟ้าในบริเวณซึ่งไม่เกิดความคุ้มค่าเชิงเศรษฐกิจ เป็นต้น
ธุรกิจ พลังงานไฟฟ้า ซึ่งถือเป็นธุรกิจที่สัมพันธ์กับคุณภาพชีวิตของคนจำนวนมากในตามเงื่อนไขข้างต้น จึงสมควรที่จะได้รับการศึกษาเกี่ยวกับการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และ จัดการค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม โดยลำดับต่อไปผู้ศึกษาจะนำเสนอแบบจำลองอย่างง่ายที่จะอธิบายถึงลักษณะของโครงสร้างอุสาหกรรมพลังงานที่เป็นไปได้ และ ลักษณะของค่าเช่าในแต่ละรูปแบบโครงสร้าง
บทที่ 2: รูปแบบของอุตสาหกรรมพลังงาน และ ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ
อุตสาหกรรมพลังงานนั้น ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า การจะปล่อยให้เกิดการผูกขาดโดยภาคเอกชน แบบปราศจากการกำกับดูแลนั้น เป็นเรื่องที่อาจจะส่งผลให้เกิด ต้นทุนทางสังคมได้ค่อนข้างมาก ดังนั้นในบทนี้จะพยายามอธิบายถึงผลต่อค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ในแต่ละลักษณะของโครงสร้างการกำกับดูแลของรัฐต่อบริษัทพลังงาน
หากแบ่งตามสิทธิความเป็นเจ้าของ เราอาจแบ่งออกได้เป็นสิทธิความเป็นเจ้าของแบบรัฐถือครองร้อยละ 100 (Pure government – State Owned Enterprise) ไปกระทั่งถึงความเป็นเอกชนร้อยละ 100 (Pure private) ซึ่งในกลุ่มของวิสาหกิจพลังงานที่รัฐบาลถือครองร้อยละ 100 อยู่แล้วนั้น ถือเป็นการกำกับดูแลได้โดยสมบูรณ์อยู่แล้ว [แบบ A] ตัวอย่างเช่น การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เป็นต้น จึงมิได้นำมาพิจารณาเป็นสาระสำคัญ ในการศึกษาชิ้นนี้
ประเด็นที่น่าสนใจคือ ทางฝั่งของการที่ภาคเอกชนได้เข้ามามี่ส่วนได้เสียในผลกำไรของกิจการพลังงาน นั้นยังอาจแบ่งออกได้อีกเป็น 2 ลักษณะใหญ่ๆตามการถูกกำกับดูแล กล่าวคือ มีอุตสาหกรรมพลังงานที่ (1) ถูกกำกับดูแลโดยตรงจากผู้กำกับดูแลตามกฎหมาย (Regulatory unit) [แบบ B] เช่น ธุรกิจโรงไฟฟ้าเอกชน และ (2) แบบที่มิได้ถูกกำกับดูแลโดยตรงจากผู้กำกับดูแลตามกฎหมาย3 [แบบ C] เช่น ธุรกิจปิโตรเลียม และ ก๊าซธรรมชาติ เป็นต้น โดยทั้งหมดที่ได้กล่าวมานี้สามารถอธิบายได้
บทที่ 3: การแสวงหาค่าเช่าในกิจการพลังงานไฟฟ้า
ดังภาพที่ 1 จะพบว่าส่วนเกินทางเศรษฐกิจในอุตสาหกรรมพลังงานไฟฟ้าเอกชน ที่ถูกกกำกับดูแลโดย หน่วยงานกำกับดูแลนั้น จะมีกำไรส่วนเกิน หรือ ค่าเช่าทางเศรษฐกิจค่อนข้างน้อย โดยเปรียบเทียบกับ กรณีที่ไม่มีการกำกับดูแล อย่างไรก็ตามแต่ เนื่องจากเอกชนย่อมมีแรงจูงใจในการแสวงหาค่าเช่าที่มากขึ้น เท่าที่สามารถจะกระทำได้ ดังนั้น แม้ว่าจะมีการกำกับดูแลโดยหน่วยงานกำกับดูแลแล้วก็ตาม เอกชนสามารถที่จะดำเนินการได้อีกหลายประการ เพื่อขยายค่าเช่าที่ตนเองถือครองอยู่ ในบทที่ 3 นี้มุ่งหมายที่จะอธิบายถึงกระบวนการเหล่านั้นในทางทฤษฎีว่า สามารถกระทำได้อย่างไรบ้างโดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้คือ
– โครงสร้างตลาดพลังงานไฟฟ้า แบบมีผู้กำกับดูแล
โครงสร้างของตลาดกิจการพลังงานไฟฟ้าอย่างง่ายนั้นประกอบไปด้วย 4 กลุ่มใหญ่ๆคือ
(1) กลุ่มของผู้ดำเนินนโยบาย ซึ่งก็คือ รัฐบาล (อำนาจบริหาร) และ รัฐสภา (อำนาจในการออกกฎหมาย) เป็นสองสถาบันที่ จะมีผลอย่างสำคัญในการกำหนดว่า หน่วยงานกำกับดูแลจะมีพลัง จำกัดไม่ให้เอกชนแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจมากกระทั่ง กระทบกับผู้บริโภค ได้มากน้อยเพียงใด และ ขณะเดียวกันพลังสำหรับ จำกัดการแสวงหาค่าเช่าดังกล่าว ก็ไม่ไปดำเนินการจนทำให้หมดแรงจูงใจในการลงทุนด้านพลังงานไฟฟ้า
(2) กลุ่มของหน่วยงานกำกับดูแล หรือในกรณีของกประเทศไทยได้แก่ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ซึ่งมีหน้าที่ต้องกำกับดูแลไม่ให้เอกชนสามารถแสวงหาค่าเช่าได้เกินพอดี ภายใต้กรอบของอำนาจหน้าที่ และ แนวโนโยบายที่ผู้ดำเนินนโยบายกำหนดมา กรบวนการดังกล่าวนี้ อาจมีได้ตั้งแต่ การออกใบอนุญาตประกอบการโรงไฟฟ้า หรือ การกำกับราคาค่าไฟฟ้าบางส่วน เป็นต้น
(3) กลุ่มผู้บริโภค ซึ่งเป็นผู้ที่ซื้อไฟฟ้าไปใช้งาน ทั้งนี้อาจอยู่ในภาคการผลิต ในฐานะผู้ประกอบการที่ต้องจ่ายค่าไฟฟ้าในการดำเนินการผลิตสินค้า หรือ อาจอยู่ในรูปของครัวเรือนที่ใช้เพื่อการดำรงชีวิตประจำวันก็ได้ โดยในทางเศรษฐศาสตร์แล้ว การซื้อไฟฟ้าในมูลค่าที่ถูก จะทำให้ค่าครองชีพที่ต่ำ ซึ่งจะทำให้ยิ่งมีความสุข หรือ สวัสดิการสังคมสูงขึ้น4
(4) กลุ่มผู้ผลิตไฟฟ้า (เอกชน) ซึ่งทำหน้าที่ผลิตไฟฟ้าขายให้แก่ ผู้บริโภคภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงานกำกับดูแล และ กลไกการกำกับดูแลอื่นๆ เช่น ข้อกฎหมายต่างๆ เป็นต้น ทั้งนี้ จะพบว่า ผลประโยชน์ของผู้ผลิตไฟฟ้านั้นมีความขัดกันในเชิงผลประโยชน์กับผู้บริโภคอย่างชัดเจนเพราะ โดยธรรมชาติผู้ผลิตไฟฟ้าต้องการที่จะได้รับกำไรจากการขายไฟฟ้าให้แก่ผู้บริโภคในระดับสูงสุด (ซึ่งกำไรดังกล่าวจะเกินกว่า กำไรปรกติอยู่แล้วในตลาดที่มีการออกใบอนุญาต เพราะ มีทำนบกีดขวางการเข้าแข่งขันในตลาด) เช่นนี้เอง หน่วยงานกำกับดูแลจึงต้องเข้ามาช่วยกำกับดูแล กลุ่มผู้ผลิตในมิติต่างอย่างเหมาะสม
ตารางที่ 1: แสดงถึงความอ่อนแอของขอบเขตอำนาจหน้าที่หน่วยงานกำกับดูแล ซึ่งเป็นภาระของฝ่ายนิติบัญญัติและบริหารจะต้องปรับปรุงให้ดียิ่งขึ้น, ที่มา: ธรรมาภิบาลกิจการไฟฟ้าในประเทศไทย: กระบวนการการกำกับดูแล (ไม่ปรากฏปี)
ประเด็น รายละเอียด ข้ออ่อน
อำนาจตามกฎหมาย อำนาจตามระเบียบสำนักนายกฯ โดยอาศัย พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534ไม่มีอำนาจในการเรียกข้อมูล ปรับโทษ หรือเพิกถอนใบอนุญาต และไม่สามารถ กำกับเอกชนได้ ส่งผลให้ อำนาจในการกำกับดูแลการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจอ่อนแอ เพราะ ปราศจากอำนาจทำโทษที่ปฏิบัติได้จริง (Credible threat) และ ไม่มีสารเสนเทศเพียงพอจะตัดสินใจ
ผลคือ เอกชนมีแนวโน้มแสวงหาค่าเช่าสูงขึ้น
ขอบเขตหน้าที่ กิจการไฟฟ้า กำกับดูแลค่า Ft กำหนดมาตรฐานความปลอดภัย และการให้บริการ, กำกับการแข่งขันสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ และ ตรวจสอบแผนการลงทุนในกิจการไฟฟ้า ทว่า ยังไม่ครอบคลุมหน้าที่สำคัญได้แก่ การกำหนดค่าไฟฟ้าฐาน, การออกใบอนุญาต, การอนุมัติสัญญาซื้อขายไฟฟ้า และเห็นชอบการเชื่อมโยงระบบ และ อำนาจบางส่วนไปอยู่ที่คณะกรรมการกิจการผลิตไฟฟ้า การกำกับดูแล “ค่าไฟฟ้า” ยังทำได้ไม่เต็มที่ เพราะมีช่องโหว่ให้เกิดการแทรกแซงเพื่อผลักดันให้ค่าไฟฟ้าสูงขึ้นได้ผ่านช่องทางอื่นๆนอกจากค่า FT ทั้งยังมีอำนาจที่ไม่ครอบคลุม เครื่องมือป้องกัน การแสวงหาค่าเช่าอื่นๆ อาทิ การการอนุมัติสัญญาซื้อขายไฟฟ้า และเห็นชอบการเชื่อมโยงระบบ จึงทำให้อำนาจการจัดการค่าเช่าของ หน่วยงานกำกับดูแล มีไม่มาก
ผลคือ เอกชนมีแนวโน้มแสวงหาค่าเช่าสูงขึ้น
การเปิดเผยข้อมูล ประชาชนมี “สิทธิได้รู้” ตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสาร และ การเข้าถึงข้อมูลทำได้ง่ายผ่าน WEB อย่างไรก็ตาม ยังคงมีขั้นตอนไม่ชัดเจน ที่สารสนเทศ มีความจำกัด ทำให้ภาคเอกชนสามารถที่จะแสวงหาค่าเช่าได้ โดยที่มีความเสี่ยงจากการถูกตรวจสอบ, ทำโทษ หรือ ดีรับการต่อต้านจากผู้บริโภคน้อยลง
ผลคือ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าจึงน้อยลง
การตัดสินใจ/คำสั่ง ไม่จำเป็นต้องให้เหตุผลประกอบการตัดสินใจหรือ ออกคำสั่ง ส่งผลให้ไม่สามารถที่จะสอบทาน เหตุผลเบื้องหลังการตัดสินใจออกคำสั่งต่างๆ ได้ชัดเจน
ผลคือ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าจึงน้อยลง
หลักกำหนดค่าไฟฟ้า อิง มติ ครม. 30 ส.ค. 48 และ มีการศึกษาวิเคราะห์ ทว่า ภาษามีศัพท์เทคนิคมาก และ ถูกมองว่า ไม่มีกระบวนการการมีส่วนร่วม ส่งผลให้ กระบวนการเฝ้าระวัง ติดตามความเคลื่อนไหว หรือ ทำความเข้าใจหลักการกำหนดค่าไฟเป็นไปอย่างยากลำบาก ภาคประชาชนที่ไม่ใช่ผู้ชำนาญการสารถเข้าใจได้ยาก
ผลคือ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าจึงน้อยลง
การสรรหาบุคลากร แม้คณะกรรมการ กำกับกิจการพลังงานจะมิได้ถูกเลือกโดยฝ่ายการเมืองโดยตรง ทว่า กรรมการสรรหา แต่งตั้งโดยฝ่ายการเมือง คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน จึงมีโอกาสถูกครอบงำได้มาก ผ่านกระบวนการคัดเลือกที่ไม่มีธรรมาภิบาล
ผลคือ ฝ่ายการเมืองแทรกแซงหน่วยงานกำกับฯ ได้ง่ายยิ่งขึ้น จึงจูงใจให้การแสวงหาค่าเช่าผ่านฝ่ายบริหารมีโอกาสสำเร็จสูงขึ้น และ ต้นทุนการแสวงหาค่าเช่าลดลง
งบประมาณ งบประมาณหน่วยงานกำกับดูแลผูกตั้งโดยกระทรวงพลังงาน ทำให้อิสระทางด้านงบประมาณจากฝ่ายการเมืองถูกจำกัดลง คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน จึงมีโอกาสถูกครอบงำได้มาก ผ่านกระบวนการงบประมาณ
ผลคือ ฝ่ายการเมืองแทรกแซงหน่วยงานกำกับฯ ได้ง่ายยิ่งขึ้น จึงจูงใจให้การแสวงหาค่าเช่าผ่านฝ่ายบริหารมีโอกาสสำเร็จสูงขึ้น และ ต้นทุนการแสวงหาค่าเช่าลดลง
ปัญหาขั้นต้นทั้งหมดที่ได้กล่าวมานี้ บ้างเป็นปัญหาที่เกิดจาการกระบวนการทางนิติบัญญัติซึ่งกำหนดกรอบอำนาจ ความสามารถในการกำกับดูแลกิจการพลังงานของ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานมาอย่างไม่รัดกุมเพียงพอ ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าของภาคเอกชนจึงต่ำ และ การแสวงหาค่าเช่าของภาคเอกชน (ที่ในทางนิตินัยจะถูกกำกับอยู่ก็ตาม) ก็จะสูงขึ้นกว่าที่ควรจะเป็นในกรณีที่มีหน่วยงานกำกับดูแลขึ้นมาแล้ว
ทว่าปัญหาอีกส่วนหนึ่งที่เด่นชัดก็คือ เงื่อนไขทางกฎหมาย และ/หรือ โครงสร้างการบริหารบางประการ ไปส่งผลให้ฝ่ายการเมืองสามารถที่จะเข้ามาแทรกแซง การทำงานของหน่วยงานกำกับดูแลได้ง่าย ดังนั้น ซึ่งผลในทางทฤษฎีจะทำให้ การแทรกแซงที่แต่เดิมแยกกันอย่างชัดเจนว่า การแทรกแซงฝ่ายบริหาร และ นิติบัญญัติเป็นการแทรกแซงในกรอบของทิศทางนโยบาย หรือ กรอบการทำงานของผู้กำกับดูแล กลายเป็นการแทรกแซงที่จะส่งผลต่อการทำงานของ หน่วยงานกำกับดูแลได้โดยตรงเลย
กล่าวคือ การที่ระบบถูกออกแบบมาให้ฝ่ายการเมืองแทรกแซงการทำงานของหน่วยงานกำกับดูแลได้ง่ายนั้นจะทำให้ การแสวงหาค่าเช่าโดยภาคเอกชน ได้รับประโยชน์พ่วงทีเดียวพร้อมกันทั้ง 3 ระดับคือ ระดับบริหาร นิติบัญญัติ และ ระดับปฏิบัติการ (หน่วยงานกำกับดูแล) พร้อมกันเลย ตัวอย่างเช่น แทนที่ติดสินบนนักการเมืองเพื่อให้วางนโยบายลงมาที่หน่วยงานกำกับดูแลเพื่อเอื้อประโยชน์ให้แก่ตนเอง เปลี่ยนมาเป็นการจ่ายสินบนเพื่อให้นักการเมือง “สั่งการ” ลงมาในระดับปฏิบัติการเลยว่าต้องการให้หน่วยงานกำกับดูแลต้องทำอะไรบ้าง
– การแสวงหาค่าเช่าผ่านช่องทางผู้กำกับดูแล
การแทรกแซงในระดับที่สองนั้น เป็นการแทรกแซงเข้าไปที่ตัวของหน่วยงานกำกับดูแล โดยตรงเลย ผ่านสองลักษณะเช่น
(1) การเข้าไปติดสินบนเพื่อให้เจ้าพนักงานในระดับปฏิบัติการ ดำเนินการในลักษณะที่อาจจะผิดไปจากหลักเกณฑ์ ก่อให้เกิดการแสวงหากำไรเกินปรกติ ตัวอย่างเช่น การรับรองใบอนุญาตให้ทั้งที่ การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมยังไม่ผ่าน (การไม่ทำตามหลักเกณฑ์ด้านสิ่งแวดล้อมอาจทำให้ต้นทุนผู้ผลิตไฟฟ้าต่ำลงและ เอกชนได้รับกำไรที่เกินปรกติ ในขณะที่ต้นทุนสังคมสูงขึ้น) เป็นต้น
(2) โดยการหาวิธีการส่งคนของตนเอง หรือ ที่มีผลประโยชน์ผูกพันกับกำไรของกิจการพลังงานเอกชนเข้าไปเป็นกรรมการในหน่วยงานกำกับดูแล เพื่อรักษาผลประโยชน์ในฐานะกรรมการโดยตรงเลย
บทที่ 4: บทสรุป และ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย (Conclusion and Policy Recommendation)
จากการวิเคราะห์โครงสร้างการแสวงหาค่าเช่า ในกิจการพลังงานไฟฟ้าที่ได้กล่าวมาทั้งหมดนี้ ถือเป็นเพียง ข้อสรุปเบื้องต้น (Preliminary result) ที่ผู้วิจัยได้พยายามสำรวจความเป็นไปได้ทางทฤษฎี ถึงการแสวงหาค่าเช่าที่น่าจะเกิดขึ้นได้ในกิจการพลังงานไทย และ รวบรวมข้อค้นพบเชิงประจักษ์บางส่วนที่สนับสนุนข้อทำนายเรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางทฤษฎีเหล่านั้นมานำเสนอเอาไว้ ซึ่งโดยมากจะแบ่งออกได้เป็น 3 รูปแบบสำคัญคือ การแทรกแซงเข้าไปฝ่ายการเมือง, การแทรกแซงที่ฝ่ายปฏิบัติการ (หน่วยงานกำกับดูแล) และ การแทรกแซงที่ภาคประชาชน (ผู้บริโภค) โดยตรง
ทั้งนี้ ผู้วิจัยมีความเห็นว่า สำหรับกรณีประเทศไทย ปัญหาที่ร้ายแรงที่สุดน่าที่จะเป็นกรณีของการแทรกแซงข้าไปที่ฝายการเมืองโดยตรง ทั้งนี้เพราะ ในเชิงโครงสร้างแล้ว ฝ่ายการเมืองและหน่วยงานกำกับดูแลไม่ได้มีความเป็นอิสระต่อกันมาก การแทรกแซงฝ่ายการเมืองเสมือน เป็นการควบรวมการแสวงหาค่าเช่าผ่านองค์กรกำกับดูแลไปด้วยในตัว อีกทั้ง ต้นทุนในการแสวงหาค่าเช่าผ่านฝ่ายการเมืองของไทยนั้นอาจไม่สูงมาก เพราะ สารสนเทศ และ ความโปร่งใสมีค่อนข้างน้อยอยู่แล้ว การแทรกแซงในระดับฝ่ายการเมืองโดยตรงจึงน่าเป็นห่วงที่สุด
เอกสารอ้างอิง (Reference)
สมบูรณ์ ศิริประชัย (2533). “การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ: บทสำรวจสถานะความรู้เบื้องต้น” ใน เศรษฐศาสตร์การเมืองและสถาบัน สำนักท่าพระจันทร์. สำนักพิมพ์โอเพน บุกส์
http://transform.in.th/2011/04/rent-in-energy-sector/
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น